我們打任何的官司，無論是民事案件還是行政案件,，首先要告對人,。這是最起碼的要求，但有時候也是比較高的要求,，尤其在行政案件中,，把被告或被申請人列對，可能不是一件容易的事情,。

有一位在法院行政庭干了三十多年的資深法官就曾講，不少行政案件被駁回,，并不是因為實體問題,，而是程序問題沒弄明白，其中有一些就是沒有告對人,，列錯了被告,，經(jīng)法院釋明后仍然無法解決。

根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第六十九條第一款第（三）項的規(guī)定,，原告錯列被告且拒絕變更的,，會被法院裁定駁回起訴。

而且,，錯列被告不僅會導(dǎo)致訴訟程序的延誤,，增加訴累和訴訟成本，甚至可能因超過期限等原因?qū)е略娴臋?quán)利無法獲得應(yīng)有的救濟(jì),。

本文以土地,、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件為例，探討如何避免錯列被告,。

比如下面的這起案件：

王某系某市某村村民,。2012年10月21日，該市某房屋拆遷公司與王某簽訂《拆遷房屋補(bǔ)償安置協(xié)議書》,。約定：為了城市建設(shè)規(guī)劃的實施,，按照拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》要求，根據(jù)國家與地方城市房屋拆遷法規(guī)、政策及其相關(guān)法規(guī),、政策,，維護(hù)拆遷雙方合法權(quán)益，簽訂本協(xié)議,，給予現(xiàn)金補(bǔ)償若干,。同年12月18日，王某所在村的村民委員會給王某簽發(fā)了兩份《拆遷回遷住房證》,。該兩份拆遷回遷住房證載明：根據(jù)拆許字（2012）第XX號房屋拆遷許可證,，王某自愿回遷安置住房，其兩套回遷住房分別為（此處略去不詳述）,，交付日期為2015年8月30日,。雙方還對過渡費進(jìn)行了約定。但時至今日,，王某僅收到《拆遷房屋補(bǔ)償安置協(xié)議書》所約定的一筆現(xiàn)金補(bǔ)償款和部分過渡費,，但是《拆遷回遷住房證》上載明的兩套回遷住房始終沒有拿到。

王某與村委會溝通多次無果,，無奈決定通過司法程序?qū)で缶葷?jì),。但是首先就面臨兩個問題：

打民事官司還是打行政官司？

列誰為被告,？

一種觀點認(rèn)為,，《拆遷回遷住房證》是村委會簽發(fā)的，王某與村委會之間成立房屋拆遷補(bǔ)償合同關(guān)系,，故應(yīng)通過民事訴訟維權(quán),，列村委會為被告，請求村委會履行《拆遷回遷住房證》載明的回遷房交付義務(wù),。

另一種觀點則認(rèn)為,，本案中不能忽略有關(guān)《房屋拆遷許可證》的事實，這表明本案拆遷很可能是政府行為,，而非村民委員會主導(dǎo)的村民自治性質(zhì)的拆遷,。雖然表面上《拆遷房屋補(bǔ)償安置協(xié)議書》是該市某房屋拆遷公司與王某簽訂的，《拆遷回遷住房證》是村委會簽發(fā)的,，但是拆遷公司和村委會的締約行為及締約內(nèi)容均非其自身意思表示,，二者的上述行為很可能是受行政機(jī)關(guān)的委托或授意而為。故應(yīng)從行政角度考慮該案是否為征收補(bǔ)償協(xié)議案件,，從而將授權(quán)拆遷公司和村委會與王某訂立征收補(bǔ)償協(xié)議的行政機(jī)關(guān)列為被告或被申請人,，將拆遷公司和村委會列為第三人，以向人民法院提起行政訴訟或申請行政復(fù)議的方式尋求救濟(jì),，可能更符合客觀事實和案件邏輯,。

本文贊同第二種觀點,。

首先分析第一個問題，打民事官司還是打行政官司,，這取決于當(dāng)事人之間是行政法律關(guān)系還是民事法律關(guān)系,。如果看表象的話，補(bǔ)償安置協(xié)議書是和拆遷公司簽的,，回遷證是村委會發(fā)的,，村委會與拆遷公司之間還有委托拆遷合同，這事兒就是村委會干的,，屬于民事主體之間建立的民事法律關(guān)系,，王某應(yīng)該也只能通過民事訴訟主張權(quán)利。

但是上面的分析忽略了一個非常重要的事實,，那就是拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》,。這個案子必須在弄清楚拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》的持證人之后，才能繼續(xù)往下分析,。

經(jīng)過申請政府信息公開,，拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》的持證人浮出水面，正是王某所在市轄區(qū)人民政府,。該區(qū)人民政府于2012年3月經(jīng)上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn),，在王某所在村社啟動了集體土地征收程序，王某的宅基地及房屋恰好位于征收范圍之內(nèi),。之后的2012年10月21日,，某拆遷公司與王某簽訂了《拆遷房屋補(bǔ)償安置協(xié)議書》。同年12月18日,，村委會給王某簽發(fā)了《拆遷回遷住房證》。

如前所述,，《拆遷房屋補(bǔ)償安置協(xié)議書》和《拆遷回遷住房證》中的拆遷依據(jù)都指向拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》,。

分析至此，還有人認(rèn)為應(yīng)該打民事官司嗎,？

很顯然,，拆遷公司的背后不是村委會，村委會的背后也不是村民自治,，捅破這層窗戶紙,，我們看到背后真正的主導(dǎo)者是區(qū)政府或區(qū)政府確定的征收部門，拆遷公司的意思不是拆遷公司的意思,，村委會的意思也不是村委會的意思,，他們都是受區(qū)政府或區(qū)政府確定的征收部門的委托而為某個行為或不為某個行為，其性質(zhì)上應(yīng)屬行政委托,?；氐奖景?，與王某簽訂《拆遷房屋補(bǔ)償安置協(xié)議書》和為王某簽發(fā)《拆遷回遷住房證》，都是區(qū)政府或區(qū)政府確定的征收部門的意思表示和職責(zé)權(quán)限,。本案應(yīng)為征收補(bǔ)償協(xié)議案件,，故應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟或行政復(fù)議程序?qū)で缶葷?jì)，而非民事訴訟,。

再看第二個問題,，列誰為被告？換個角度看,，就是要分析誰是征收補(bǔ)償協(xié)議權(quán)利義務(wù)的實際享有者和承擔(dān)者,，誰應(yīng)當(dāng)負(fù)有向王某履行交付回遷房的法定義務(wù)，誰是村委會和拆遷公司背后的委托人,。

按照《土地管理法》,、《土地管理法實施條例》或《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，無論是集體土地征收,，還是國有土地上房屋征收,，法定的征收主體均為市、縣人民政府,，市,、縣人民政府可以確定相應(yīng)的征收管理部門具體組織實施本行政區(qū)域的征收與補(bǔ)償工作。依法享有作出征收補(bǔ)償決定職權(quán)的主體為市,、縣人民政府,，征收管理部門不具有作出征收補(bǔ)償決定的職權(quán)，但其具有與被征收人簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的法定職權(quán),。因此,，如土地房屋已被征收但未給予安置補(bǔ)償也未達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議的，應(yīng)以被征收人所在市,、縣人民政府為被告提起履行法定職責(zé)之訴,。如已經(jīng)簽訂土地、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議,，無論簽訂協(xié)議的主體是村委會,、房地產(chǎn)開發(fā)公司、拆遷公司抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,、街道辦,，在提起征收補(bǔ)償協(xié)議行政訴訟時，一般應(yīng)當(dāng)結(jié)合證據(jù)情況考慮列征收管理部門為被告,。但也要注意不同情形,，要根據(jù)實際情況進(jìn)行區(qū)分。比如以下三種情形：

一是案件本身與征收無關(guān),，不是因集體土地征收行為引發(fā),。此種情形下農(nóng)村集體土地性質(zhì)和土地的所有權(quán)不會發(fā)生變化,，村民合法權(quán)益因此受到損害的，就不能按照征收的邏輯維權(quán),，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件事實以村委會或者其他適格主體為被告進(jìn)行相應(yīng)的民事或行政訴訟,。

二是在被征收人與有權(quán)機(jī)關(guān)組建的但不具備行政主體資格的指揮部、項目部等組織簽訂協(xié)議的情況下,，應(yīng)以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告,。

三是如本案這樣，根據(jù)地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章規(guī)定,，征收單位經(jīng)申請獲得批準(zhǔn)后領(lǐng)取房屋拆遷許可證,，且規(guī)定征收單位應(yīng)當(dāng)與被征收人就補(bǔ)償安置等事項進(jìn)行協(xié)商，并簽訂房屋補(bǔ)償安置協(xié)議的,，其適格被告應(yīng)當(dāng)為拆遷許可證上載明的征收單位,。

最后小結(jié)一下。

鑒于土地,、房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于典型的行政協(xié)議,，故應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋和《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》確定適格被告。

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第四條第二款明確規(guī)定：因行政機(jī)關(guān)委托的組織訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的,，委托的行政機(jī)關(guān)是被告,。

當(dāng)然，協(xié)議書外觀上顯示的簽約主體確有相應(yīng)訂立該行政協(xié)議的法定職權(quán),，或其雖無此職權(quán)但確實未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)或追認(rèn)的,，則亦不屬于行政委托，應(yīng)當(dāng)按照“誰行為誰為被告”的原則,，列其為被告,。

本文參考了《最高人民法院行政法官專業(yè)會議紀(jì)要（五）》和《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問題的會議紀(jì)要》（2018年7月23日 ）及閻巍、胡卉明所著《集體土地征收案件裁判思路與裁判規(guī)則》相關(guān)內(nèi)容,，在此一并致謝,。